《教育部关于加强直属高等学校内部审针工作的意见》解读

为了进一步加强直属高等学校内部审计，充分发挥内部审计的“免疫系统”作用，教育部在2015年初出台了《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》（教育部教财[2015]2号，下简称《意见》）。直属高校应该如何进行解读，应如何进行培训和学习，应如何安排下一步的工作部署和行动？

《意见》是第一次专门对直属高校内部审计工作制定的规范性文件，是当前和今后一个时期推动教育部直属高等学校内部审计的纲领性文件，也是落实国务院关于审计工作的总体设计和审计署关于内部审计工作总体部署到具体直属高校审计工作的路线图。

《意见》包括7个部分共23条，总体脉络概括起来就是“重视组织领导”“夯实和拓宽实务”“责任追究和结果公开”等三部分。其中第一部分关于加强组织领导，重视机制建设。旨在促进高校建立内部治理机制，健全内部审计工作领导机制。第二到第六部分是关于内部审计范围等内容，旨在指导直属高校的内部审计业务。第七部分是关于加强审计整改和责任追究，推进结果公开，旨在加强审计结果运用和责任追究。为了更好领会《意见》，现进行如下解读：

一、《意见》贯彻党中央、国家相关文件精神

（一）《国务院关于加强审计工作的意见》

1.关于审计“全覆盖”方面

十八届四中全会决定提出，要“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。这是审计“全覆盖”首次写进政府文件。2014年7月发布《国务院关于加强审计工作的意见》提出，要对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。《意见》除了三大传统业务外，提出四大重点领域和拓宽审计领域，充分体现了审计“全覆盖”。

2.关于“促整改”方面

《国务院关于加强审计工作的意见》强调整改，主要是通过公开和问责两个方面来加大整改力度。《意见》根据该精神，进一步明确了相关单位整改的责任，以督促被审计单位、有关部门切实整改审计发现的问题。整改成了“一把手”工程，单位将会大大重视审计整改工作。

3.关于“助落实”方面

《国务院关于加强审计工作的意见》提出要持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况进行跟踪审计。《意见》根据该精神，与时俱进，提出对教育部和学校的重大改革项目、重要方针政策的落实情况进行跟踪审计，促进改革目标完成和政策落地生根。

（二）关于《内部审计工作规定（征求意见稿）》

审计署与中国内部审计协会共同研究，近期研究草拟了《内部审计工作规定（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），对内部审计机构的设置有了更加细化和明确的规定：（1）内部审计机构的设置范围。规定大型国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业或者有关规定对设立内部审计机构有明确要求的企业，应当设立内部审计机构。（2）内部审计机构的领导体制。将内部审计机构的领导体制分为各种不同模式，明确对谁负责和向谁报告。（3）内部审计的职责。对企业和国家机关、事业单位、社会团体以及其他单位的内部审计机构的职责做了分别规定。

《意见》在以上三个方面都体现了《征求意见稿》的精神。

关于内部审计机构的设置，《意见》明确提出应设置独立内部审计部门，足额配备专职审计人员；关于内部审计机构的领导体制，内部审计的隶属关系和报告路径不仅影响内部审计机构的独立性，还影响到内部审计的质量和审计结果的运用。《意见》要求健全内部审计工作领导机制。学校主要负责人应直接领导内部审计工作；关于内部审计的职责，《意见》不仅明确了内部审计的职责，还对主要负责人的职责进行明确。明确内部审计的职责，有助于引领内部审计业务的开展和拓宽。明确主要负责人的职责有助于内部审计的推进和落实。

二、《意见》的特点

与过去的指导性文件相比，这次《意见》在高度上和体系性上都有很大的不同，总体突出体现了战略性、系统性、全面性和可操作性。

1.战略性

为了解决屡审屡犯的问题，《意见》一是强调整改和责任追究；二是通过高度重视，切实加强组织领导从机制上解决问题；三是结合国家有关文件，从内容上体现审计“全覆盖”以及重大项目、重大政策跟踪审计等，同时很多内容是对高校负责人、相关部门提出要求，而不是仅对内部审计部门提出要求。从战略上指导直属高校内部审计工作。

2.系统性

过去对直属高校的内部审计工作的要求，或散见于对教育系统整个内部审计工作的规范中，例如《教育系统内部审计工作规定》；或散见于对教育系统某项内部审计工作的规范中，例如《关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》；或仅就直属高校某项具体内部审计工作提出要求，例如《关于加强高校预算执行与决算审计工作的意见》。《意见》将高校内部审计职责和业务进行归整。主要分为三部分：一是对预算管理审计、内部控制审计、经济责任审计三大块核心业务。二是对公务支出、科研经费、工程管理、资产管理等四大重点领域审计工作。三是拓宽内部审计范围提出了探索开展重大项目、重要政策跟踪审计，适时开展专项审计调查等。而第一部分三大核心业务，也从资金、制度和领导的监督角度进行系统的规划。其中，预算管理审计主要是对“资金”的审计，内部控制审计主要是对“制度”的审计，经济责任审计则主要是对“领导”的审计。

3.全面性

《意见》从组织领导、预算管理审计、内部控制审计、经济责任审计、重点领域审计、内部审计范围以及审计整改、责任追究、结果公开等七个方面提出了明确要求。范围比以前都要全面。

4.可操作性

《意见》体现了中央的务实的工作作风，没有太多的理论阐述或以口号为主的务虚风格。在全文23点内容的后面，直接提要求和具体做法，这些做法是可操作、可量化的。比如强调学校主要负责人应“直接领导”审计工作。还具体提出如何直接领导，使领导的责任更加明确。在机构上提出应设置独立内部审计部门，既保证人员数量，还有具体的专业要求，以保证人员的素质，从而更好地保证审计质量。内部审计部门负责人应具备经济、管理类专业知识，具有从事财经、审计等方面工作经验。内部审计队伍应由具备经济、管理、法律、建设工程、信息系统等专业背景和专业资格的人员组成。比如要求加强纪检监察、组织人事、内部审计等职能部门的协调配合，并进一步明确各部门职责：第二点到第六点提到的各项审计内容，都有具体的操作内容，使得直属高校落实《意见》更加明确，教育部对直属高校内部审计的检查也更加容易评估和量化。

三、《意见》主要审计业务的关注点

1.关注审计业务的顺序

《意见》对具体内部审计业务在排序上有比较大的变化。改变了过去一般将经济责任审计、建设项目工程审计放在最重要、最前面的做法，而是将预算管理放在第一，内部控制第二，经济责任审计第三，将基建工程归入重点领域审计。这也影响直属高校在今后一段时间的内部审计的侧重点。

高校管理审计是提高教育经费使用规范性、安全性、有效性的重要措施。《意见》将预算审计放在直属高校审计的第一位；内部控制审计有利于从制度和机制上建立高校风险防控体系。随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》的颁布和实施，《意见》将内部控制审计作为独立的部分加以要求，且放在经济责任审计和基建审计等传统审计的前面；2010年，中办、国办印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，2014年，中纪委等7部门又印发了实施细则，对领导干部经济责任审计工作的要求越来越高、越来越严、越来越细。《意见》通过经济责任审计制度、离任任中结合和审计结果运用三个方面提出要求，深化直属高校经济责任审计。直属高校可以根据这些顺序的变化来把握《意见》的精神，指导具体审计工作，并调整相应的审计工作的侧重点。

2.关注传统审计业务的新内容

尽管是直属高校的传统审计业务，《意见》在其中提出了新的要求，这也是直属高校内部审计人员在学习该《意见》时需要关注的。

比如：预算管理审计分为事前、事中和事后审计三个部分，分别从加强预算编制管理审计、加强预算执行过程审计、开展预算执行绩效审计提出明确要求。

比如：内部控制审计，结合《行政事业单位内部控制规范（试行）》将内部控制分为单位层面的内部控制和业务层面的内部控制的规定，要求直属高校分单位层面和业务层面对内部控制进行审计，要求将内部控制纳入内部审计范围，而且要求列为内部审计日常工作。

比如：经济责任审计，《意见》从三个层面提出要求：一是工作制度要完善。二是离任任中要结合。三是审计结果要运用。不仅要逐步建立健全审计通报、责任追究、整改落实、结果公告等制度，还要强化对审计结果的运用，将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导人员的重要依据。

比如：建设工程管理审计，传统的观点都是将以控制工程造价为主，比较少出具审计报告和审计意见，多是出具审计结算结果了事，常常出现改变屡审屡犯，责任无人追究的状况。《意见》提出以促进控制工程造价、规范工程管理、落实管理责任为重点，提出一是注重审计控制与审计评价相结合，对工程造价管理、财务管理中的控制缺陷及时出具审计报告和审计意见，并督促整改落实。二是强调对重大建设项目的立项、设计、招标、施工、竣工等环节进行全过程跟踪审计。三是特别申明建设工程项目未经审计不得办理竣工结算，强调内部审计部门审计的必要性和权威性。

3.关注审计的新领域

对于直属高校来说，公款消费、科研经费管理和学校资产管理的审计仍然是容易被忽略的。但这几项工作都是很有必要。

十八大以来，党中央、国务院先后提出了“八项规定”“约法三章”“厉行勤俭节约、反对铺张浪费”等要求，教育部也提出了厉行勤俭办教育的要求。《意见》一是对审计内容进行了明确。二是通过审计，推动厉行节约、反对浪费长效机制建设。

近年来，一些高校在科研经费管理存在着一些违纪违法问题，有的问题还相当严重。《意见》再次强调要以规范科研经费预算编制与执行、完善管控机制、提高使用效益、落实管理责任为重点加强科研经费管理审计，一要加强经费管理审计。重点关注对外协经费划拨、劳务费的发放、经费开支范围和标准等是否合规。二要加强项目管理审计。要对重大科研项目、重要业务环节进行重点审计。三要促进管理责任落实。促进项目负责人直接责任的落实，项目单位和相关管理部门管理责任的落实。

长期以来“重资金，轻设备”的观念，使得高校对资产管理一直不够重视。《意见》以规范学校资产管理、提高资产使用效益、落实管理责任为重点，提出加强学校资产管理审计。高校资产审计目前还缺少完整的审计规范。这次《意见》指出学校资产管理审计重点是，防范学校资产特别是校办企业国有资产流失。

审计的新领域还包括《意见》提出的拓宽审计范围，探索开展重大项目、重要政策跟踪审计可以说是前所未有，执行起来可能会碰到很多困难，因此，《意见》用了“探索”两字。可以将重大改革项目、重要方针政策的执行进度和实际效果，与绩效审计有机结合起来，探索和创新新型的内部审计模式。关于适时开展专项审计调查，高校已多有开展。但结合《意见》的精神，应根据改革发展和内部管理需要，利用审计解决实际问题。

四、直属高校落实《意见》行动要领

前文对《意见》从理论和有关文件上进行解读，对于直属高校来说，应如何安排下一步的工作加以贯彻落实，现提出以下行动要领：

（一）组织领导方面

1.学校主要负责人是否直接领导内部审计工作，是否定期听取审计汇报，解决审计的问题和困难。

2.内部审计部门是否独立设置。足额配备专职审计人员。审计人员是否专业。

（二）审计业务方面

1.预算管理审计方面。内部审计部门有无提前介入学校预算的编制和调整，是否加强预算执行过程审计。有无开展预算执行绩效审计。

2.内部控制审计方面。有无将内部控制审计列为内部审计日常工作。有无逐步建立健全内部控制监督评价制度，有无组织开展单位层面内部控制审计和业务层面内部控制审计。

3.经济责任审计方面。有无建立健全经济责任审计工作联席会议制度。是否建立任中经济责任审计制度。对承担重要经济责任的领导人员，任期内至少审计一次。有无建立健全经济责任审计情况通报、责任追究、整改落实、结果公告等制度。

4.重点领域审计方面。有无开展公务支出和公款消费审计。有无开展科研经费管理审计，有无对工程造价管理、财务管理中的控制缺陷及时出具审计报告和审计意见。有无开展全过程跟踪审计。是否存在建设工程项目未经审计不得办理竣工结算。有无开展学校资产管理审计。

5.拓宽内部审计范围方面，择机探索开展重大项目、重要政策跟踪审计和开展专项审计调查。

（三）审计整改、审计公开和责任追究方面

1.被审计单位和项目主要负责人是否为审计整改工作第一责任人，是否开展后续审计。

2.内部审计部门有无提出责任追究建议；纪检监察部门和组织人事部门有无依法依规追究相关责任人责任，及时向内部审计部门反馈责任追究结果。

3.有无建立经济责任审计结果通报制度。其他审计结果和审计调查结果校内进行通报。是否逐步向社会公开审计结果。

以上内容中组织领导方面的几点意见，包括领导机制、人员配备、问题的解决等，以及后面的预算提前介入，经济责任联席会议机制、审计结果逐步的公开、审计责任追究以及其他的一些相关内容要由学校主管负责人进行部署和安排。其他跨部门联动机制需要组织部门、人事部门、财务部门和纪检部门关注和配合，主要的业务内容是审计部门贯彻落实。通过对照检查以上内容，加强重视，完善机制，开拓审计范围，将贯彻落实《意见》付诸实践，更好地发挥直属高校内部审计工作“免疫系统”作用。