对2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告的解读

来源：中国审计报 发布时间：2015-06-29

6月28日，审计署审计长刘家义受国务院委托，向十二届全国人大常委会第15次会议作了《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。审计署政策研究室负责同志接受了媒体采访。

问：今年的审计工作报告有什么特点？

答： 审计工作报告是审计工作思路和成果的集中体现。今年的审计工作报告反映了当前审计工作适应改革发展新形势新要求的总体思路和基本原则。具体来讲，就是围绕“反腐、改革、法治、发展”，积极推进“有深度、有重点、有步骤、有成效”的审计全覆盖，坚持“两手抓”，一手抓重大违法违纪问题，工作报告反映的各项审计共移送重大违法违纪问题800多起，有关部门正在按照法定程序进一步查处；一手抓体制机制制度性问题，对审计发现的每个问题，审计工作报告都力求鞭辟入里、还原其历史脉络、剖析其制度性根源，力求客观、准确、深入。在审计实践中，我们始终坚持依法审计、实事求是的原则，强调要历史地、辩证地、客观地看待经济运行中的一些问题，既不以现在的制度规定去衡量以前的老问题，也不用过时的制度规定来衡量当前的创新事项。审计在反映真实情况、揭示风险隐患、指出突出问题和体制机制制度性障碍的基础上，更加注重研究分析、慎重稳妥地处理，更加注重推动完善体制机制制度。所以说，今年的审计工作报告体现了审计不断革新理念和创新方式方法的进展。

问：从审计工作报告反映的情况看，您对2014年度中央预算执行和其他财政收支有何总体评价？

答： 从审计情况看，2014年，各部门各地区在党中央、国务院领导下，认真执行十二届全国人大二次会议批准的财政预算和发展计划，扎实推进有关工作，财政保障能力进一步增强，主要体现在三个方面：一是财政收入稳定增长，中央一般公共预算收入完成100.2%、增长7.1%。二是重点支出得到较好保障，从严控制一般性支出，持续增加民生投入，中央财政用于医疗卫生、住房保障、就业和社会保障的支出分别增长11%、9%、8.5%。三是财税体制改革取得积极进展，配合完成预算法修订，大力推进简政放权，制定实施深化财税体制改革总体方案，作出深化预算管理制度改革的决定，建立地方政府性债务管理机制。

但审计也发现，预算管理体系还不够完善，财政管理方式还不完全适应，部分财政资金被骗取挪用，有些领域存在违法违纪问题，一方面资金分散、管理“碎片化”现象还较突出，有的领域大量资金长期闲置；另一方面许多重点事项需要统筹推进，有的重点工作缺乏财力保障，影响积极财政政策的实施力度，也不利于重大改革措施的落实。究其原因，主要是相关体制机制还不健全，一些领域的具体制度规定未及时修改完善，特别是一些部门规章与改革发展形势不相适应，部分领域简政放权、职能转变不到位，迫切需要加快推进改革，从根本上予以解决。今年的审计工作报告通篇贯穿着上述理念。

问：审计工作报告用较大篇幅反映了决算草案审计相关情况，请问今年是第一次审计决算吗？

答： 今年是新预算法实施的第一年，预算法对预决算体系建设和财政管理等提出了一系列改革举措，并从法律上要求对中央决算草案进行审计。在实践中，审计署从2010年开始，就对中央决算草案审计进行了积极探索。对2014年中央决算草案的审计，是在总结以前年度摸索经验的基础上并按照法律新要求进行的。审计工作报告从总体上反映了中央决算草案报表与向人大报告的预算执行情况的差异及原因，并从决算和预算执行两个层面揭示了存在的具体问题：决算层面，主要是报表体系不够完善、相关事项披露不够充分、中央决算草案与部门决算草案不够衔接等问题；预算执行层面，主要从预算收支的完整性和分配管理的规范性两个方面，反映了预算管理体系不完善、财政管理方式不完全适应等问题。同时，针对进一步贯彻落实预算法相关要求，提出了“制定决算编制有关办法，完善总预算会计制度，明确决算的编制内容、报表格式、上报程序和时限”等审计建议，希望藉此推动进一步理顺体制、完善制度。

问：审计工作报告在财政管理审计中突出反映了税费征缴情况，特别是药品经销企业虚开发票偷逃税问题，请谈一下这方面的情况。

答： 在当前财政收支矛盾较为紧张的形势下，依法加强税费征管，确保应收尽收、防止过头征收，有极为重要的意义。我们加大了这方面的审计力度，在审计工作报告中反映了税收征管不严和发票监管不到位造成税收流失、未及时足额收缴非税收入等问题。特别是针对“看病难、看病贵”、药价虚高等社会反映强烈的热点问题，加强了对医药购销企业的审计。从审计情况看，一些药品经销企业利用虚开发票偷逃税款问题仍较突出。2010年以来，审计署陆续揭露了葛兰素史克公司等多家医药企业虚开发票的问题线索。为进一步掌握医药企业增值税发票管理使用情况，防止国家税款流失，今年重点抽查了60多家药品经销企业增值税发票使用情况，发现虚开药品销售发票200多亿元，涉嫌偷逃税60多亿元，有的企业是专门的开票公司；同时，税务机关对其中36家企业从未进行过稽查，对其他29家企业的稽查也不到位。我们希望通过对这些问题的揭示，促进加强对药品经销企业的监控分析，进一步完善增值税征管制度，强化对重点领域的税务稽查。

五、这几年中央多次提出要推动转移支付制度改革，近年的审计工作报告多次反映了这方面的问题。从审计的角度看，转移支付制度改革效果怎么样？

答： 财政转移支付制度是分税制财政体制的重要内容，包括一般性转移支付和专项转移支付。一个时期以来，专项转移支付项目过多、分配过散、管理链条长、资金绩效不高等问题一直是社会各界关注的重点，也是审计的一个重点。多年来，审计工作报告对转移支付中存在的各类突出问题持续关注并反映，有力地推动了这一领域的深化改革。2015年2月，国务院发布了《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，提出在完善一般性转移支付制度的同时，着力清理、整合、规范专项转移支付，增强地方财政的统筹能力。今年的审计工作报告主要反映了部分一般性转移支付有限定用途和专项转移支付清理整合不到位等问题，比如一些专项转移支付归并后管理方式并没有发生根本性改变，仍存在“碎片化、部门化、司处化”的现象，使得地方政府无法统筹使用。对此，需要相关部门进一步落实国务院要求，加大改革推进力度。

六、审计工作报告反映地方政府性债务今年以来增速下降，个别地方偿债出现困难，如何理解？

答： 审计署高度关注政府性债务情况，结合相关审计项目对地方政府性债务情况持续进行跟踪审计。从今年的跟踪审计情况看，2013年6月底以来，政府性债务呈现两个特点：一是2014年底比2013年6月底增幅较大；二是今年3月底与去年同期相比增长明显放缓，县级还有所下降。如何看待这一趋势呢？根据新预算法和去年9月国务院发布的加强地方政府性债务管理的意见，从2015年开始，将对地方政府性债务实行规模控制和预算管理，一些地方在2014年底之前加大了融资力度，这是前一阶段债务增长较快的原因之一，随着制度约束的增强，可以预计债务增长将会得到合理控制。需要强调的是，不能以审计抽查地区的债务增长情况简单推算全国情况，因为确定抽样的原则是债务负担较重或增长较快的典型地区。今年以来，国家出台了发行地方政府债券置换存量债务等多项政策措施，通过“架设桥、修明渠、堵暗道”，规范地方政府融资行为，缓解短期偿债压力。今年3月，经国务院批准，财政部向地方下达了1万亿元地方政府债券额度，对于优化债务结构、降低利息负担具有积极作用。

七、对比以前的审计工作报告发现，今年的审计工作报告单列出一部分来专门反映财政存量资金的审计情况，请问这是基于什么考虑？

答： 存量资金是当前财政管理中的一个热点和难点问题，是释放积极财政政策作用的关键。李克强总理一直十分重视财政存量资金的清理盘活情况，多次要求要把“趴”在账上“呼呼大睡”的沉淀资金唤醒，把它们用在刀刃上，推动经济发展和民生改善。2014年，国务院出台了盘活财政存量资金的相关意见，财政部、人民银行等部门也积极开展调研，大力推进此项工作。2015年以来，国务院多次部署盘活和统筹使用财政存量资金相关工作。近年来，在中央预算执行、地方财政收支、专项资金等审计中，我们始终将盘活存量资金、提高财政统筹能力、提高财政资金绩效等作为重点关注内容，往年的报告一般是将其作为财政资金绩效的一个方面，与中央财政管理审计情况综合在一起反映。今年的审计工作报告中，更加突出反映了存量资金清理盘活方面的审计情况，在揭示总体情况的同时，更注重深度分析和提炼，归纳出影响财政存量资金清理盘活的四方面因素。此外，审计工作报告在相关专项审计中也注重反映此方面问题。如在中央财政管理审计中，反映了国债发行与预算执行、国库库款余额管理缺乏统筹，高额库款余额与发债融资并行；前边已经说过的一般性转移支付中有限定用途的规模仍较大，专项转移支付清理整合不到位等情况，也是形成大量存量资金的重要因素。

八、今年的报告有一大亮点，就是专题反映了政策措施贯彻落实跟踪审计情况，这是否属于审计工作的重大转型？

答： 李克强总理要求审计机关要成为政策落实的“督查员”。2014年10月发布的《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）提出，要“发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用”。按照这一要求，审计署去年以来开展了对稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施落实情况的跟踪审计工作，着力监督检查各地区、各部门落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险相关政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况，特别是重大项目落地、重点资金保障，以及简政放权推进情况，及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为，反映好的做法、经验和新情况、新问题，促进政策落地生根和不断完善。最近，报经国务院批准，审计署印发了《关于进一步发挥审计作用促进稳增长政策措施贯彻落实的若干意见》（审政研发〔2015〕30号），把促进中央稳增长政策措施贯彻落实作为当前审计工作的重中之重，进一步明确了审计的目标、任务和要求，并按月向国务院报告审计结果，同时在财政、金融、企业等审计中，也都把中央重大政策措施和宏观调控部署落实情况作为重要内容。审计工作报告专门反映了此项跟踪审计结果，揭示了重大投资项目审批建设、简政放权、商事制度改革和进出口通关服务便利化等方面情况，也反映了对中小企业融资支持力度不够，贷款或转贷款普遍存在利率上浮等现象。对政策落实情况进行跟踪审计，既是审计机关的新任务，更是发挥审计监督建设性作用的重要途径。通过这项工作，力求推动打通政策落实的“最先一公里”和“最后一公里”，积极发挥审计作为政策落实“督查员”和经济发展“助推器”的作用。

九、社会上十分关注去年审计署组织的土地审计，审计工作报告包含了此项内容，请问这项审计发现了什么问题？后续还会对土地进行审计吗？

答： 这次土地审计是2014年初李克强总理在政府工作报告中部署的一项重要任务，审计署也将其作为全年工作的重中之重来抓。从去年8月中旬开始，审计署围绕“推动依法、有序、有效利用土地，确保守住18亿亩耕地红线，促进经济平稳健康发展”的目标，按照“摸底数、揭问题、促发展”的总体思路，组织全国各级审计机关2.4万多名审计人员，重点对29个省本级、200个市本级和709个县的土地出让收支和耕地保护情况进行了审计，重点抽查了11.81万宗土地、1万多个农村土地整治项目，同时利用有关部门的地理信息数据，分析了耕地管理情况，应该说工作量相当大。同时，由于土地领域专业性较强、政策规定变化较多，一些问题涉及利益链条长、利益关系复杂，都增加了审计难度。需要说明的是，审计的目的不仅仅是揭示问题，更要通过促进对审计发现问题的整改，推动健全完善相关体制机制制度。审计结果上报国务院后，国务院常务会议专题部署整改工作，要求对审计发现问题采取铁腕措施，严肃问责，既要查处土地出让收支违规管理等乱作为，又要纠正土地闲置中反映出的不作为等现象。国土资源部、财政部等部门和相关地方对审计指出的问题积极进行整改，效果明显。至2015年5月底，各地已盘活闲置土地2.55万公顷、闲置资金2600多亿元，纠正违法用地2.4万起，处理有关责任人2500多人，制定完善制度2800多项。

这次土地审计发现的问题主要是土地出让收支资金管理、建设用地管理、土地利用和耕地保护等不够严格，由于时间跨度长（2008年至2013年）、空间跨度大（涉及29个省），累计起来问题金额和涉及土地面积就比较大。在这次审计中，我们将减免、返还土地出让收入作为一项重点调查内容。从审计情况看，2014年以前，各地减免、返还土地出让收入比较普遍，但减免、返还的土地出让收入大部分用于支持实体经济发展，依靠土地优惠的招商引资项目基本都已落地，为解决就业、创造税收、提高城乡居民收入等发挥了积极作用，审计工作报告对此进行了客观反映。此次审计还揭示和反映了重大违法违纪、重大损失浪费以及乱作为、不作为等问题，特别是对侵害人民群众利益、官商勾结、中饱私囊、倒买倒卖土地获得不正当利益等问题，坚决予以查处，绝不姑息。至2015年5月底，审计已移送有关地方及纪检监察、司法机关等重大违法违纪问题397起，还有一些重大违法违纪问题审计正在进一步查证，将及时移交有关地方和部门。下一步，我署将结合自然资源资产离任审计试点，继续加大对土地出让收支管理、建设用地审批征收供应和耕地保护等情况的审计监督力度。通过审计，推动相关制度建设和深化改革，促进加强土地出让收支管理，提高资金使用效益和土地节约集约利用水平，切实维护国家粮食安全。

十、我们注意到，城镇保障性安居工程已连续审计好几年了，您怎么评价这项工作？

答： 保障性安居工程建设、分配和管理事关群众福祉，国务院高度重视这项工作。2012年，审计署制定了对城镇保障性安居工程进行持续跟踪审计的规划。在每年跟踪审计的内容和重点上，坚持以资金筹集、管理和使用为主线，突出资金使用和住房分配两个重点，在摸清城镇保障性安居工程总体情况的同时，突出对重大违规和违法违纪问题的查处。今年一季度，审计署组织全国各级审计机关1.9万名审计人员，对31个省区市和新疆生产建设兵团城镇保障性安居工程进行了审计，重点审计了2.66万个项目、4.08万个相关单位和29.96万户家庭。在审计中，针对2014年银行贷款、企业债券等社会融资支持力度加大的新特点，在100%覆盖财政专项资金的同时，对社会融资的覆盖面也达到80%以上，检查核实跟踪到资金使用的最末端。从审计结果看，审计揭示的问题金额绝对数虽然不小，但相对于2014年大幅增长的资金筹集总额来说占比并不高，且资金的去向大多是城市基础设施建设等重大工程，工程资金总体安全；对于违规享受住房保障待遇或违规使用保障性住房等问题，其症结主要是住房保障准入资格和保障对象家庭经济状况变动情况审核平台尚未及时建立，需要各地各级政府尽快推动解决。总体上看，通过跟踪审计，有力促进了住房保障政策落实、分配公平、管理规范，维护了群众住房保障权益，推动了“健全符合国情的住房保障和供应体系”目标的实现。

十一、彩票资金的审计结果在工作报告前几天也公布了，您能否介绍一下目前我国彩票资金总体管理状况和主要问题？

答： 近年来，我国彩票销售额增长十分迅速，对于彩票发行费和彩票公益金等彩票资金的筹集、管理、分配使用等情况，社会各界都极为关心。为保障彩票资金安全，促进有关部门加强管理，审计署对2012年以来中央和有关地方、项目的彩票资金进行了审计，共抽查彩票资金658.15亿元。从审计情况看，我国彩票管理法规和制度不断健全，彩票资金被广泛用于“养老、助残、救孤、济困”和体育等各项社会公益性事业，彩票资金的预算和财务管理水平不断提高，彩票公益金公告制度逐步推进，为取之于民、用之于民提供了保障。但受彩票管理制度不完备、管理体制未理顺、行业监管不到位、资金管理透明度不高等因素影响，还存在不少问题，审计共发现违规问题金额169亿多元。有关部门和地方针对审计指出的问题和审计建议，边审计、边整改，至5月底已通过追回资金、上缴财政、调整会计账目等方式整改问题金额145.1亿元，8部门联合发文严禁违规利用互联网销售彩票，各地对违规互联网售彩进行了自查自纠。这方面的详细情况，请大家去查看彩票审计结果公告。

十二、从审计情况看，矿产资源管理情况怎么样？

答： 矿产资源是全体人民的宝贵财富，其开发利用水平关系到国家安全与经济持续发展。审计署2013年和2014年连续两年组织开展了这项审计，共审计了14省区的2448宗矿业权，重点关注了矿产资源相关资金征管情况和矿业权审批、出（转）让等管理情况，审计结果已向社会公告。从总体上看，在国家统一规划和政策引导下，各地矿产资源管理工作不断改进和加强，矿产资源开发利用结构不断优化，矿业权市场化配置程度有所提高，相关资金征收规模和力度显著增大。审计工作报告中反映的违规矿业权合计有806宗，欠征和不规范使用的矿产资源相关资金虽然总额较大，但仅占这些地方应征资金总额的8.34%，且审计的这些地方大多是资源较为富集、资源依赖性较高的市县，上述资金在当地财政收入中占比较高，在财力有限的情况下，一些地方将矿产资源相关资金改变用途用于其他工程、平衡预算等等。审计指出上述问题后，这些地方也积极采取措施进行了整改，已整改问题金额106.13亿元。

十三、从审计角度看，金融服务实体经济情况怎么样？报告中反映的民间融资风险主要表现在哪些方面？

答： 今年的金融审计中，重点对支持中小企业融资情况进行了审计调查，工作报告对此进行了全面反映，主要是中小企业贷款和转贷款存在利率上浮以及搭车收费等现象，使得融资难、融资贵问题仍较突出。近年来，随着民间金融、互联网金融的快速发展，一些新的融资形式和支付手段不断出现，由于缺乏相应的制度规范，对民间金融活动和互联网等新型金融业务管控滞后，隐含较大风险。2014年，金融审计发现利用互联网金融进行的涉嫌非法集资、地下钱庄等问题10起。除此之外，一些金融机构仍存在违规放贷问题，特别是钢贸贷款风险从2013年逐渐开始暴露，风险较为突出。目前，相关金融机构通过细化并严格钢贸贷款管理、紧盯高风险地区、逐个排查等手段防止风险蔓延，钢贸类贷款相关指标逐渐开始好转。

十四、社会高度关注国有企业运行和改革情况，在这方面审计工作发挥了怎样的作用？

答： 近年来，中央企业守纪守法意识普遍增强，依法经营能力有所提高，但部分企业违法违规问题仍时有发生，对国有权益造成较大损害。从近年审计情况看，有的中央企业法人治理在制度层面、外在形式和实质内容等方面还存在一些突出问题，如法人治理理念不强，没有形成决策、执行、监督相互制衡的机制，对“一把手”监督制约不到位，对下属企业管控力不强，等等。审计不断加大对重点行业、重点领域、关键环节、关键岗位的核查，向纪检监察、司法机关等移送重大违法违纪问题百余起，涉及石油石化、通信、电力电网、机械、商贸、运输、冶金等诸多行业企业的高级管理人员。这些重大问题的查处和公开，不仅为国家挽回了大量经济损失，也对腐败分子产生巨大震慑。之所以存在这些问题，与企业法人治理结构不完善、内控制度建设和执行不到位等有很大关系。

十五、审计机关被总理喻为反腐败的“尖兵”、“利剑”，在审计工作报告中是如何体现的？

答： 在这方面，审计着眼于“把权力关进制度的笼子”，重点揭示公共资金、国有资产、国有资源在审批、配置、管理等方面权力运行中存在的违法违纪问题，对重大违法违纪问题，重拳出击、一查到底。例如，为加大对“三公”经费、会议费等方面审计力度，围绕贯彻中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求，审计署先后制定了加强对公务支出和公款消费、奢华浪费建设、公务用车制度改革等方面的审计意见，加强对相关工作的统筹和部署。从审计工作报告情况看，今年“三公”经费、会议费审计发现的违纪违规问题，与上年相比涉及的部门本级数量和金额明显下降，但很多违规问题“下沉”至所属单位。又如，在土地出让收支、矿产资源、保障性安居工程、彩票、金融、企业等审计中，重点反映了违规审批和出（转）让、违规使用资金、违规决策、滥发奖金福利等权力运行不规范问题。同时，审计工作报告还对审计发现并移送的800多起重大违法违纪问题进行了综合分析，对其共性特点和新情况进行了归纳总结，并结合一些典型案例，深度分析其发生领域、操作手法、产生危害等，探析腐败案件发生发展的规律，力求推动完善不敢腐、不能腐的制度机制。

十六、审计工作报告还提出了四条建议，请您介绍下这些审计意见和建议要达到什么样的目标？

答： 揭示重大体制机制制度问题是审计的两大抓手之一，是审计发挥建设性作用的重要途径，也是发挥审计在国家治理中的基石和重要保障作用的重要体现。适应深化改革的要求，审计署2014年组织的项目很多是跟踪审计，如财政存量资金、政策措施贯彻落实、保障性安居工程和重点商业银行贷款投放等，通过监督关口前移，持续跟踪审计、督促整改，促进及时防范风险和堵塞制度漏洞，有效发挥审计监督作用。同时，对发现的每个问题，审计都力求研机析理、探根究源，深度发掘问题产生的体制机制和制度性根源。今年审计工作报告中反映的一些问题，很多是属于体制机制不健全或制度性障碍造成的，如转移支付改革、政府性债务、财政存量资金和政策措施贯彻落实等审计中反映的情况，亟需在深化改革中统筹加以解决。为此，审计工作报告提出四条建议，涵盖了从顶层设计到制度建设，从规范要求到具体执行的财政运行全部环节。针对转移支付制度改革不到位、各本预算间收支划分不清晰等问题，提出“深化财税体制改革”的建议；针对简政放权力度不够、法定挂钩事项较多、财政统筹能力有待进一步提高、决算报表体系不健全等问题，提出“加快建立完善有关制度规定”的建议；针对税费收缴执法不严格、国债结构不合理、地方政府性债务存在一定风险的问题，提出“提高财政管理绩效，切实防范各类风险”的建议；针对预算编制不够规范、重大项目推进较慢、“三公”经费支出不严格、批复和分配财政资金不规范、部分财政资金被骗（套）取等问题，提出“严格预算约束，严肃财经法纪”的建议。希望通过这些建议推动有关部门加大改革和发展力度。